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不動產登記審查標準的確立

2019-04-09 11:24:44 英格爾 192

       我國《物權法》第12條主要規定登記機構的職責,《不動產登記暫行條例》(以下簡稱《條例》)《不動產登記暫行條例實施細則》(以下簡稱《細則》)《不動產登記操作規范(試行)》(以下簡稱《規范》)等也著重從審查職責作出規定,但未提及審查模式。實際上,更重要的也是哪些情況應予登記或者不應登記,即審查職責之所在,既包括登記機構的職權,也涵蓋了責任。然而,審查標準與不動產登記審查模式特別是登記機構的審查職責關聯密切,理論關注、實踐急需卻也始終討論不清。


【基于審查職責的履職盡責、合理審慎的審查標準】

       根據《物權法》第12條的規定,從可以詢問申請人來看,說明登記機構需要通過審查深入了解不動產物權的實際情況,以確保登記內容的真實性。從必要時可以實地查看不動產來看,相當于賦予了登記機構一定程度的調查職權。但是該規定回避了實質審查抑或形式審查的紛爭,只要求登記機構合理審慎地履行審查職責,盡可能保證登記簿如實、及時記載不動產物權,避免登記錯誤。與此同時,在當下中國,不動產統一登記作為營商環境的重要考核內容,便民利民、提速增效的要求尤為突出,過度重視登記質量、糾結于登記真實性必然影響登記效率。


       就不動產登記審查而言,要求登記機構保證不動產物權變動絕對真實,進而對基礎民事法律關系進行審查是不現實的,特別是在我國目前行政管理體制和登記機構職權設置的背景下更是不可能實現。但如果完全放任登記機構行為、只針對材料齊備等形式要件進行簡單審查,不動產登記的準確性、權威性、公信力將無從保障,權利人的利益也就無法得到保障。因此,簡單地把審查職責定位于實質審查或者形式審查都顯得不夠科學,更現實的則是應該在實現高效登記的同時,保證登記結果與真實權利之間的高度蓋然性。當前,迫切需要在現有的約束條件下考慮客觀現實問題,即在登記的準確高效和登記機構審查能力之間進行協調,進而達到一種平衡,確立依法合理且相對可行的不動產登記審查標準。

       關于不動產登記的審查標準,我國通過《物權法》第12條以及司法解釋的具體規定,基本確立了登記機構的審查標準,即履職盡責、合理審慎。履職盡責反映了登記機構行使公權力的范圍及其限度,合理審慎則反映了對登記機構主客觀兩個層面的規范性要求。與此相適應,《國土資源部辦公廳關于辦理不動產登記類行政復議案件有關問題意見的通知(試行)》(國土資廳發〔2016〕39號)也規定,國土資源主管部門作為行政復議機關審理相關案件時,登記機構是否盡到審查責任,應當適用合理審慎的審查標準,并以此作為判定登記機構是否承擔賠償責任的標準。在涉及不動產登記的行政復議案件審查中,復議機關主要是看登記機構對申請材料的審查是否盡到了較高的注意義務、合理審慎的審查義務。如其不然,復議機關就可能對登記行為作出予以撤銷或者確認違法的決定,登記機構由此承擔相應的法律責任。

       在履職盡責、合理審慎這一審查標準中,履職盡責相對比較宏觀,合理審慎則顯得抽象。所謂合理審慎,是指在登記機構的職責和能力范圍內,根據其工作經驗,對有關材料進行謹慎審查,最大程度地保證不動產登記的真實性。總體來看,登記機構在進行審查時應當負有“合理審慎義務”,即必須就登記申請人所提供的材料仔細加以審核,只有在滿足書面材料無瑕疵的情況下才可以作出登記決定。如果當事人所提交的材料有瑕疵,如合同書上有更改的痕跡,缺少必要的證明材料,甚至合同履行期限本身尚未屆滿,登記機構當然應當能夠發現并有權拒絕登記。在此情況下,登記機構承擔過錯責任,在違反謹慎注意義務的前提下承擔相應民事責任。特別是對與登記機構職責密切相關的申請材料,如申請書、權屬證書等的真實性和合法性必須予以謹慎注意并作出合理判斷。對于基礎民事法律關系只限于形式上的審查,對其實質的有效性問題歸屬私法途徑解決。從這個角度看,民法理論中特別是侵權責任領域的“注意義務”理論顯得極具說服力。


       不動產登記涉及諸多法律關系,在實施形式審查的同時,還應當盡到普通人注意義務、如同處理自己事務的注意義務、專家注意義務三個層次的注意義務。特別是其中第三層次的專家注意義務,類似于醫生在提供醫療服務中的注意義務,恐將涉及對登記基礎民事法律關系的真實性審查。但需指出的是,由于并非要對其作出合法性判斷,不能因此就認為已經進入或者屬于實質審查范疇。可以說,在我國社會誠信體制建設尚不完善的情況下,明確登記機構采用履職盡責、合理審慎的審查標準并履行必要的注意義務十分重要。如果非要對我國的審查模式作出一個明確界定,以形式審查附以必要的注意義務來概括可能是相對合適的。


【受理前后不同階段審查程度的差異性】

我國不動產登記審查標準的采用必須圍繞審查目的進行,即既要保障登記真實性、體現登記公信力,又要簡化流程、多措并舉、優化服務、便民利民,體現對于登記效率的追求。因此,需要分階段確定不同階段的審查程度。受理之前以一般性的形式審查為主,受理之后的審查則應當更加關注真實性問題,這種關注貌似偏于實質審查,但其本質是形式審查范疇內下一層次的要求,應根據形式審查的需要“區別審查”申請材料的真偽。


       受理前后不同階段對于審查的要求并不相同,審查程度也不盡相同。我國不動產登記在受理之前的審查職責是純粹形式審查,而在受理之后階段的審查職責則由于突出了真實性審查的內容,表現為“形式審查+注意義務”。


       那么,應如何認定登記機構是否做到履職盡責?以及相應的審查程度究竟該怎樣界定?需指出的是,所謂形式審查并非指登記審查流于形式,登記機構的審查是基于對不動產登記相關法律法規準確理解基礎上的專業性判斷。登記機構要按照“履職盡責、合理審慎”的審查標準,對權屬來源材料的真實性、有效性、合法性等作出力所能及的有效甄別和專業判斷,以達到維護不動產交易安全、保護權利人合法權益的目的。《條例》和《細則》也對工作人員的業務能力提出了具體細化的要求。同時,要嚴格遵照法定程序、登記要件履行登記職責。雖然《條例》《細則》未直接提及審查程度,但對登記類型、登記程序、收件材料等作出了細化規定,特別是《規范》更是將受理流程、審核規則進一步具體化、客觀化。只要登記機構嚴格依法依規操作,即應視作做到了履職盡責。


        此外,登記機構在實施上述審查時要靈活運用相關規定,盡到必要的注意義務,特別是要準確把握注意義務的合理界限。注意義務過于嚴苛,則將導致登記機構的責任過重,注意義務過于寬松,則會影響登記準確性、可能對權利人造成損害。

       

【不同層面的注意義務】

       登記審查是否盡到注意義務,一般需要結合實際,根據不同申請材料的可識別性以及登記機構的能力進行具體判定。注意義務與審查職責相關聯,關鍵是看登記機構是否已經盡到相應的審查職責。


第一,與登記機構履職關聯密切的,登記機構宜負有“專家注意義務”。由登記機構制作發放的材料,如不動產登記簿、不動產權證書、不動產登記證明以及合法有效的國有土地使用證、林權證、房屋所有權證等,登記機構當然應當負有“專家注意義務”。與此相類似,由于不動產權籍調查是登記機構決定登記與否的重要內容,與登記職責行使較為密切,并且登記機構也有完整的產權產籍原始資料為依托,對于權籍調查最終成果的認定和使用,登記機構亦宜負有“專家注意義務”,即應當逐一與原始檔案進行比對查實。


第二,與登記機構履職相關,且登記機構具有審查便利的,登記機構宜負有“如同處理自己事務的注意義務”。有些申請材料雖然不屬于登記機構制作,但通過部門間信息共享等方式可以獲得,也能夠進行相對準確的判斷,登記機構在審查此類材料時,應如同為自己辦理登記所持有的責任心一樣,積極主動與相關部門進行對接,進而核實此類材料的真實性。隨著不動產統一登記信息平臺建設的逐步推進,相關部門的信息和登記信息間的互通共享機制將會不斷完善,對此類材料真實性的審查也將會變得更為便捷。


第三,登記機構履職需要涉及,但不具有審查真偽的便利和優勢的,登記機構宜負有“一般人的注意義務”。對于有些不屬于登記機構制作的申請材料,如身份證、公證書、當事人的婚姻狀況、夫妻財產約定、委托書或公證文書的真偽等,登記機構本身沒有超出一般人的特殊經驗和技能,不應要求其具備專業的鑒別能力,也不應讓其承擔超出常人的審查標準,登記機構只是負有形式審查義務。比如對于偽造身份證的識別,只要登記機構利用自身所有工作條件,對身份證明進行了認真核實、查驗,即使仍沒有成功識別出身份證明系偽造,也不應由其承擔登記錯誤的賠償責任。但是,如果根據普通人的經驗應能辨認真偽而登記人員未能做到,如公證書的印章明顯作假,身份證上的人明顯與本人不符而仍予以確認的,則應視為沒有盡到該義務。


        需要指出的是,對于登記機構注意義務的討論十分重要,因為當出現登記錯誤,特別是登記機構和申請人貌似發生混合過錯情形時,將直接牽涉到登記機構在登記賠償案件中的責任認定。如果登記機構已經盡到相應的注意義務,則登記機構應予免責。如果登記機構未能盡到相應的注意義務甚至與申請人串通起來,則登記機構應當根據實際情況承擔基于過失或故意的賠償責任。


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